a cura della dott.ssa Sandra Zuzzi

I procedimenti di scelta del contraente per l’affidamento di forniture e servizi sono, per esperienza nazionale ed internazionale, fra i più esposti al rischio di corruzione.

La legge 190/2012, nell’individuazione delle aree a particolare rischio corruttivo comuni a tutte le Amministrazioni, ha, come noto, inserito i processi finalizzati all’affidamento di lavori, servizi e forniture nonchè all’affidamento di ogni altro tipo di commessa o vantaggio pubblico disciplinati dal D.Lgs 163/06, fra quelli obbligatoriamente oggetto d’attenzione da parte delle Amministrazioni Pubbliche e di trattazione nel “piano anticorruzione” relativo a ciascuna di esse.

Come noto, tutte le aree di rischio individuate devono essere singolarmente analizzate ed indicate nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, rappresentando un contenuto minimale comunque da adattare alle specifiche realtà organizzative.

La legge non contiene una definizione di corruzione: il concetto dev’essere inteso in senso lato, come comprensivo di varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati (circolare n.1/2013 Presidenza Consiglio dei Ministri);
i comportamenti riconducibili al concetto di corruzione possono essere di conseguenza i più svariati, spesso difficilmente catalogabili, differenti da Amministrazione ad Amministrazione.

Come possono essere stimate le dimensioni del fenomeno corruttivo? Gli organi di stampa hanno ripetutamente pubblicato i dati relativi alla dimensione della corruzione percepita, stimata in circa 60 miliardi annui; è comunque evidente che, ammontando i contratti pubblici a una percentuale del PIL pari al 7%, il potenziale ambito corruttivo risulta di assoluta rilevanza.

Lo stesso dicasi per il livello europeo, dove gli appalti pubblici pesano per circa il 16% del PIL, costituendo potenzialmente una potente leva economica di sviluppo ma anche un enorme ambito di fenomeni corruttivi; si ricordi infatti, che il problema corruzione non è solo e tipicamente italiano.

Poste queste premesse introduttive, vorrei brevemente analizzare le problematiche relative all’individuazione delle misure utili alla prevenzione della corruzione nell’ambito dell’acquisizione di beni e servizi e delle conseguenze che praticamente ne derivano.

La legge 190 distingue le misure da adottarsi in OBBLIGATORIE e ULTERIORI: le prime discendono dalla legge o da altre fonti normative mentre le seconde, pur non essendo obbligatorie per legge, sono rese obbligatorie dal loro inserimento nel P.T.P.C.; quindi, in questo secondo caso, le singole Amministrazioni si autovincolano al rispetto di quanto esse stesse vengono a prevedere nel proprio piano anticorruzione. E’ pertanto di fondamentale importanza che le misure adottate siano realmente indirizzate alla prevenzione del fenomeno corruttivo ed all’aumento della trasparenza, senza nel contempo ulteriormente appesantire procedimenti che, già di per sé, risultano piuttosto complicati.

Il persistere del fenomeno corruttivo in un ambito così regolamentato fa infatti riflettere sull’utilità di tutta una serie di disposizioni in materia di appalti, particolarmente gravose per le Amministrazioni ed le aziende a livello di costi, che palesemente non riescono a garantire la trasparenza ed il corretto funzionamento del mercato.

La legge 190 prevede, a mio giudizio opportunamente, che l’individuazione delle misure ulteriori passi attraverso un coinvolgimento dei cosiddetti titolari del rischio, intendendosi per tali le persone cui vanno la responsabilità e l’autorità nella gestione del rischio stesso;  è infatti fondamentale la responsabilizzazione delle figure preposte ai processi a rischio corruttivo per l’adozione di misure che devono essere assunte relativamente alla situazione specifica di ogni singola Amministrazione ovvero, nel caso che ci occupa, di ogni singola stazione appaltante.

Non bisogna infatti dimenticare che il rischio di corruzione è uno dei rischi che si possono verificare nell’ambito dei processi di acquisizione di beni, servizi e lavori, ma non l’unico; efficienza ed efficacia degli acquisti passano anche – e soprattutto – attraverso la competenza degli addetti nonché le misure che favoriscano l’apertura dei mercati di riferimento ed un maggior grado di trasparenza.

La sensazione degli addetti ai lavori, infatti, è che si tenda a ricondurre l’inefficienza del processo di acquisto al solo fenomeno corruttivo, dimenticando temi importantissimi quali l’investimento sulle risorse umane, in termini di selezione del personale e formazione continua dello stesso, ed in tecnologie, sia a livello aziendale che di sistema nel suo complesso.

Una delle prime conseguenze della spending review, infatti, è stato il ridimensionamento dei fondi dedicati alla formazione del personale che lavora nei processi di acquisizione di beni e servizi, proprio nel momento in cui si viene a richiedere alla Pubblica Amministrazione un doveroso cambio di passo nella gestione delle risorse pubbliche e un approccio, per molti versi innovativo, al contesto socio-economico nazionale, con i temi della trasparenza e del contrasto della corruzione in particolare evidenza.

Ritengo di conseguenza, che i Piani anticorruzione delle diverse Amministrazioni Pubbliche debbano soffermarsi in particolare su questi aspetti, ovvero formazione – anche con gli strumenti e-learning, che consentono notevoli risparmi – ed utilizzo delle tecnologie e, sotto questo profilo, Consip e l’Autorità per i lavori pubblici, servizi e forniture dovrebbero svolgere un ruolo molto più marcato nella creazione e valorizzazione delle competenze nelle Pubbliche Amministrazioni, posto che il solo uso di strumenti ispettivi e repressivi (con costi notevoli in termini di lavoro umano) non paiono in grado di innalzare il livello di efficienza del sistema anzi, inducono alla fuga di competenze e all’immobilismo.

Ciò naturalmente non vuol dire che non si debba controllare o chiedere conto dell’attività svolta dalle Pubbliche Amministrazioni.

L’ultimo aspetto, e per certi versi il più importante, che volevo analizzare riguarda uno dei passaggi fondamentali della legge 190, ossia quello della rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione, che viene definita una misura d’importanza cruciale tra gli strumenti di prevenzione della corruzione.

Al di là della previsione d’adozione di criteri generali, atti a garantire sia il rispetto delle disposizioni della norma anticorruzione, sia il buon andamento dell’Amministrazione, la norma prevede la rotazione delle figure, tanto dirigenziali che non dirigenziali, attraverso l’identificazione delle professionalità necessarie per lo svolgimento delle attività proprie di ciascun ufficio o servizio a rischio corruzione. Il livello di professionalità indispensabile è graduato in maniera differente a seconda del ruolo rivestito nell’unità organizzativa e, per il personale non dirigenziale, la durata di permanenza nel settore dev’essere prefissata da ciascuna P.A. secondo criteri di ragionevolezza, preferibilmente non superiore a 5 anni.

E’ evidente a chi lavora nell’ambito dei procedimenti di acquisizione di beni, servizi e lavori che le professionalità non dirigenziali più importanti, i cosiddetti quadri, non si formano in tempi brevi e non sono semplici da ruotare, sia dal punto di vista contrattuale (si pensi alle norme ad es. sulle posizioni organizzative) che da quello della conoscenza tecnica. Credo di non offendere nessuno nel rilevare che è tanto più facile ruotare il personale dirigente, quanto più forti sono le competenze professionali dei quadri che lavorano nei diversi settori.

Ritengo quindi che un’applicazione stringente del criterio di rotazione possa forse ridurre il rischio corruttivo (da valutare naturalmente a che livello s’annida la corruzione) ma aumentare notevolmente il rischio di incompetenza il che, in tempi in cui la formazione è relegata a un ruolo minore, significa dedicare ai processi di acquisizione risorse non adeguatamente preparate dal punto di vista tecnico.

In conclusione quindi si ritiene che il contemperamento delle diverse esigenze passi in ogni caso attraverso un’attività di selezione del personale e di formazione dello stesso, anche dal punto di vista etico, ben più mirata di quanto non sia fatto oggi, non perdendo di vista la necessità di creare meccanismi di controllo efficaci ma tecnicamente più semplici di quelli attualmente in campo.

Sandra Zuzzi

La dott.ssa Sandra Zuzzi è attualmente Responsabile del Servizio Approvvigionamenti dell’Ulss n.20 di Verona e Presidente di A.T.E. (Associazione Triveneta Economi e Provveditori). Fa parte inoltre del direttivo nazionale di F.A.R.E., Federazione Nazionale Economi e del consiglio di amministrazione di ASSIAPS, associazione internazionale che raggruppa i responsabili acquisti di molte amministrazioni pubbliche in Quebec, Francia, Belgio, Italia. Ha partecipato, in qualità di relatore, a numerosi convegni di ambito regionale e nazionale

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